来源：财经杂志
无论是养护现有高速公路，还是投资成本高昂的西部公路建设，推动收费公路政策优化、依法延长收费期限，已势在必行。如今，这一讨论了十年的议题，正在加速落地
文|《财经》记者 李皙寅
编辑丨施智梁
12月23日，新华社受权发布《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》（下称《意见》），明确提出要推进公路收费制度和养护体制改革，推动收费公路政策优化。
12月23日，交通运输部召开2025年全国交通运输工作会议，明确将收费公路政策优化等重大改革列入2025年重点工作当中，并直言会加快《收费公路管理条例》立法进程。
上述法规修订已讨论十年，调整公路收费时限正是其中关键，如今有望加速落地。
公路按其在公路路网中的地位，分为国道、省道、县道和乡道，按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。从运营主体分类来看，收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。
1988年，财政部、交通部、物价局联合发布了《贷款修建高等级公路大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》。现行条例规定，经营性公路最长收费年限不超过30年。如今，36年过去，根据相关标准，不少收费公路的时限临期。
从表面数据来看，一些建设单位已回收建设成本。但是，管养单位同样需要一笔稳定的收入，以管理和养护道路，保障道路的健康及通行质量。
交通基建不仅有助于提升物流效率和推动城市化进程，还可作为政府应对逆经济周期的重要政策工具。现有的收费政策不仅事关存量公路，还在一定程度上制约了后续高速公路建设的发展。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对《财经》分析称，毕竟公路建成后，客观上需要相关投入管理和养护。而现有的公路收费模式相对陈旧，伴随公路年限到期，管养费用的征收亟待法理依据。如何让公路收费有法可依，乃至高质量发展，这都需要《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的制度完善。
修路养路成本高，延长收费期限势在必行
1988年10月31日，历经四年时间，沪嘉高速公路建成通车，这是中国大陆第一条高速公路。
高速公路建设成本高昂，为撬动各方资本，1988年相关部门制定法规，准许“贷款修路、收费还贷”模式。
这为高速公路收费提供了法律依据，打破了财政资金不足的束缚，支撑了经济社会快速发展对公路交通的旺盛需求。
交通运输部曾明确表示，实践证明，收费公路政策实现了政府、企业、公众多方受益、一举多得，是符合中国基本国情并应该长期坚持的正确选择。
2012年，中国高速公路通车里程达9.6万公里，首次超越美国，居世界第一。截至2023年底，中国高速公路通车里程达18.36万公里，年内新增0.64万公里；国家高速公路里程12.23万公里，年内新增0.24万公里。
现行法规规定，政府还贷公路收费期限为20年，经营性公路收费年限不得超过30年。如今，部分收费公路已接近收费期限。
现有的《收费公路管理条例》已无法有效支撑收费公路的可持续发展。问题集中在几方面：一，收费标准和期限的不合理导致投资回报难以实现；二，随着建设和维护成本的持续增长，收支缺口日益扩大，债务风险加剧；三，多模式管理、多标准收费的模式，不利于路网整体效益的发挥。
华东地区一家交投集团的专家告诉《财经》，一些建设较早、资质较好的高速公路公司路产剩余经营期也就还有个十余年；而且建设高速公路是一个资金密集型工程，建设资金大多源于资本金和银行贷款，债务负担不低。
自2022年以来，交通运输部不再披露全国高速公路通行费收支情况，但从历史数据来看，高速公路行业收支缺口巨大。
联合资信的数据显示，支出总额以对存续债务的还本付息支出为主，2021年占82.33%，由于存续债务规模大，高速公路行业年度通行费收入无法覆盖当年还本付息支出，只能覆盖利息支出。
虽然乍看之下，有些建设单位已经回收了建设成本。但是，管养单位同样需要一笔稳定的收入，以管理和养护道路，保障道路的健康及通行质量。
上述专家补充称，东部沿海地区的高速公路建设早、造价低、债务规模小；相比之下中西部地区作为近年来新增高速公路的重点区域，债务规模较大。对于一些投资回报周期长、收益有限的公路，企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长，财政补贴受限，地方高速公路建设挑战不小。
十年讨论终破局，收费期限调整迎来立法机遇
高速公路行业面临收支缺口巨大。在此背景下，有关调整公路收费时限的法规修订已讨论十年。如今，这一问题正逐步迈向解决的关键阶段。
自2013年起，《收费公路管理条例》的修订稿已多次向社会征求意见，也多次列入了交通运输部年度立法工作计划，当时意见稿一大修订内容就是调整收费期限。
2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，完善流通体制，加快发展物联网，健全一体衔接的流通规则和标准，降低全社会物流成本。《决定》还指出，要深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济。同时，提出优化收费公路政策。
业内认为，收费公路政策优化被纳入纲领性文件，体现了其高优先级。这有助于借助顶层设计，破解此前立法工作中的难点和堵点。
还有一些业内关注的问题，也期待能够有所回响。顾大松介绍道，像节假日高速路段限时免费政策，对于收费公路的管理者来说，减免的金额是否要有补偿、如何补偿，都需要相关法规的明确指示。这也是各界投资人长期以来关注的话题。
有业内人士提出，未来高速公路可探索弹性收费机制，以提高通行效率和经济效益。瑞银证券研究部总监徐宾告诉《财经》，对于车流量较大的路段，可增加拥堵费；而对于车流量稀少的路段，则可适当下调费用。通过灵活的定价机制，提高道路通行效率，提高驾乘者的行车体验，还能让运营商提高回报率。
本次《意见》正是作为如上顶层设计的延展。
目前，高速公路多模式管理、多标准收费的现状，影响了路网整体效益。在本次《意见》中也有响应和指导，具体来说，要求完善铁路、公路、港口、民航等领域价格形成机制，建立健全统一、公开、透明的价格体系。
《意见》中还明确指出，要提升资金保障能力。落实相关财税政策，推动交通运输发展。深化交通投融资改革，完善铁路、邮政、城市公共交通等领域的资金政策和管理权责，完善公路养护管理、水运建设养护、通用航空建设发展的各级财政投入机制。
12月23日，交通运输部召开2025年全国交通运输工作会议，明确将收费公路政策优化等重大改革列入2025年重点工作当中，并直言会推动《收费公路管理条例》立法进程。
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